國家能源局近日發(fā)布了《關于加快推進天然氣利用的意見（征求意見稿）》（下稱“意見稿”），對天然氣的定位、存在問題、發(fā)展目標、政策配套方面提出詳盡意見。加之之前國家發(fā)改委發(fā)布的一系列關于天然氣價格改革的政策性文件，無疑對幾年來萎靡不振的天然氣行業(yè)是利好之舉。但將其稱之為“久旱逢甘霖”可能為時尚早，稱之為“一絲春意”更為妥當。回顧這幾年天然氣發(fā)展，深知這些文件落實不易，“倒春寒”會不會出現(xiàn)？這種擔心并非空穴來風，針對天然氣發(fā)展與改革，意見稿涉及的中央強力部門之多，支持政策之廣是前所未有的，落實難度也應是前所未有的。近幾年政府曾發(fā)布過不少清潔能源利用、提高天然氣比重方面的文件，事實上，收效甚微，為何？反思過去，從制度上法律上保證這些文件的落實是當前最重要的事情。同時，文件中某些政策細節(jié)也有待商榷。

一、體制機制改革是關鍵

“意見稿”指出天然氣利用存在的四大問題：定位不明確、體制機制亟待改變、支持政策不完善，以及季節(jié)調(diào)峰保供難。體制機制是四大問題中最關鍵的問題，天然氣是一種低碳、優(yōu)質、高效的能源，這幾年增速放緩，發(fā)展艱難，其中有整體經(jīng)濟低迷的因素，但更多為現(xiàn)有體制機制不能滿足當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

體制問題最根本的是行政體制。橫向看能源管理的行政體制，雖有國家發(fā)改委、能源局主管，但政策約束力不強，行政統(tǒng)管能力差。2010年成立的國家最高層次的能源決策、協(xié)調(diào)機構——國家能源委員會，位高權不重。行政體制造成了我國目前的能源戰(zhàn)國時代，煤炭、石油、光電、風電各唱各調(diào)；縱向看，地方利益不能使政令暢通，中央要環(huán)保，地方要產(chǎn)值。能源項目的審批制度也是阻礙天然氣發(fā)展的重要原因，主管部門太多，職能交叉手續(xù)繁瑣，權力尋租空間大，制度性交易成本大，致使加氣站、點供等項目建設難、運行難。

還有政策的連續(xù)性問題。每屆政府都需要政績，都要別出心裁彰顯施政水平，天然氣汽車發(fā)展的遭遇是最明顯體現(xiàn)。“十五”、“十一五”期間科技部將CNG天然氣汽車、LNG重型商用車和LNG公交車分別列為國家863科技攻關計劃。政府、汽車制造企業(yè)、加氣站業(yè)主投入巨資，在CNG天然氣汽車即將步入正道和LNG車輛剛剛起步之時，科技部新一輪領導科技創(chuàng)新的政策導向卻變成了發(fā)展電動汽車，天然氣汽車不能列入新能源汽車，與電動汽車享受的政策待遇成冰火兩重天。太原、石家莊等城市更是明令天然氣出租車必須更換為電動汽車。

在天然氣市場發(fā)展機制上，下游城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權是又一個制約因素，這是目前LNG點供發(fā)展的最直接障礙。意見稿要求打破壟斷推進市場化進程，破除影響天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的機制障礙。由于歷史原因，我國天然氣產(chǎn)業(yè)上、中游為大型國有公司壟斷，下游市場如城鎮(zhèn)燃氣實行燃氣特許經(jīng)營權制度，實質上也是壟斷，壟斷經(jīng)營限制了行業(yè)發(fā)展。如這兩年因LNG供應寬松，沿海一帶價格低于管道氣，無須接駁費，服務方式靈活多樣，對一些工商業(yè)用戶和遠離天然氣主干管道的小城鎮(zhèn)點供吸引力大，但因特許經(jīng)營權問題不斷引起法律糾紛。壟斷經(jīng)營的前提是管輸，點供離開管道，是需方和供方的自愿行為。其好比城市雖有自來水管道，但不能不允許桶裝水進家庭，大學雖有學生食堂，但不能不允許大學生叫外賣。2016年我國天然氣消費量增速有望達到兩位數(shù)，LNG點供立下了“汗馬功勞”。LNG與PNG（管輸天然氣）是交相輝映的兩種天然氣供應形式，和諧發(fā)展、有序競爭十分必要。但是發(fā)展LNG供應，必須打破現(xiàn)有特許經(jīng)營權制度。

行政監(jiān)管機制不完善，地方政府對城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)的監(jiān)管形同虛設。壟斷經(jīng)營逐級加價，價格是壓垮天然氣多年來快速增長勢頭的最后一根稻草。天然氣不斷被邊緣化，甚至有人指出“中國的天然氣時代或被逾越”。國務院和發(fā)改委規(guī)劃的“十三五”末天然氣利用的比重由現(xiàn)在的不足6%提高到10%、年天然氣消費總量4000億立方米的宏偉藍圖因此難以實現(xiàn)。

“意見稿”針對天然氣利用存在的現(xiàn)實問題，提出了環(huán)保政策、財稅支持政策、土地供應模式、審批制度、研發(fā)創(chuàng)新等方面的意見。這些意見涉及到發(fā)改、財政、環(huán)保、住建、交通、工信、國土等眾多強力部門，中央部門之間的協(xié)調(diào)難度大，中央與地方協(xié)調(diào)難度大，涉及到財政支持難度更大。沒有一個更強力的統(tǒng)管部門，不從體制上改革，再好的政策也可能成為“水中月，鏡中花”。沒有法律，政策的持續(xù)性就難以保證。因此，如何理順體制關系、健全法律體系，這是下一步能源改革最關鍵的問題。我國天然氣市場仍處于初期發(fā)展階段或者培育階段，是一個較為脆弱的行業(yè)，市場化條件尚未成熟，依靠行政體制和法律體系推進天然氣利用尤為重要。為此筆者建議，設立有實質性權力的國家能源管理機構和能源監(jiān)管機構，從頂層設計著手，強化天然氣產(chǎn)業(yè)的行政管理和監(jiān)管；制定我國的天然氣法案，嚴格環(huán)境保護法案，依法保護天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

二、定位為主體能源，先要消除認知偏見

無論是意見稿，還是近日剛發(fā)布的《中國天然氣發(fā)展報告2016》均提出，要“將天然氣發(fā)展為中國的主體能源”。在目前可再生能源不能規(guī)?；玫那闆r下，三大化石能源中，唯有天然氣最為清潔簡便。全球天然氣利用比重已達24%，我國僅為5.8%。經(jīng)過幾十年努力，無論國內(nèi)氣田的開發(fā)，國外管輸天然氣的引進，還是相關基礎設施的建設，我國已完全具備大規(guī)模利用天然氣的條件。加之目前全球LNG供大于求，價格低廉，為我國迎來了天然氣發(fā)展的窗口期。有效治理我國大氣環(huán)境污染，將天然氣培育為主體能源，這是現(xiàn)實需要。但不能不看到，我國長期以煤為第一大能源、石油為第二大能源的現(xiàn)實，慣性的思維方式和利益沖突導致了認識上的偏見。

煤炭（煤電）領域的一些專家認為“煤改氣氮氧化合物的排放不但不會減少反而增加”、“煤發(fā)電比天然氣發(fā)電清潔”等。從物質理化指標看，天然氣相較于煤炭，清潔性毋庸置疑，天然氣本身并不產(chǎn)生氮氧化物。所謂“燃煤鍋爐（或煤電廠）的排放氮氧化物低于天然氣”，其實并沒有可比性，前者是經(jīng)過了末端處理才可能達到的效果。根據(jù)有關資料介紹，氮氧化合物的生成溫度約在1000℃，目前天然氣燃燒技術在降低氮氧化物排放方面已有改進，如采用低氮燃燒，分段燃燒控制溫度等技術進行燃燒過程控制；采用催化還原法（SCR）和選擇性非催化還原法（SNCR）等技術進行末端處理，可完全將天然氣燃燒的氮氧化物排放控制在合理水平。

當前在交通能源領域，電動汽車正不斷“擠壓”天然氣汽車的市場空間。有觀點認為“電動汽車是零排放”，這是一種不考慮煤發(fā)電污染和廢舊電池處理的全過程，而僅限于使用階段的評價方法。特斯拉models型車在新加坡因被認為“非環(huán)境友好型”而遭罰款，原因僅是每公里耗電量444瓦時太大而成為“污染源”，新加坡對電動車輛的排放按每瓦時0.5克二氧化碳計算，models為每公里222克，屬于嚴重污染。盡管此案例有爭議，但至少新加坡對電動汽車排放考慮的是間接排放，初始考核點是電廠，中國卻非如此。

一些煤基能源專家認為大量使用天然氣，天然氣的對外依存度可能升高，對我國能源安全構成威脅。根據(jù)國研中心2015年資料，我國常規(guī)天然氣資源較為豐富，常規(guī)天然氣地質資源量為68萬億立方米，最終可開采資源約40億萬立方米；頁巖氣的地質資源134萬億立方米，可開采資源量為25萬億立方米；煤層氣（埋深淺于2000米）的資源量36.8萬億立方米，可開采量達10.87萬億立方米。三種氣藏可開采的資源為75.87萬億立方米，按年消費3600億立方米計算可用210年，這與世界天然氣資源可用200年的提法基本吻合。隨著技術的不斷進步和開采速度的加快，目前天然氣的進口受限于開采量不足、開采進程慢或成本過大（頁巖氣）的局面有望改觀，國外“卡脖子”的現(xiàn)象可能難以發(fā)生。退一步講，即使天然氣進口量超過警戒紅線，也無須太過擔憂，要知道，世界能源格局并非全為政治因素控制，經(jīng)濟利益越來越成為驅動世界貿(mào)易的主動力。日韓兩國天然氣資源極度匱乏，對外依存度均約98%，幾十年一直大量進口LNG，并不影響天然氣利用穩(wěn)步發(fā)展。利用價格優(yōu)勢大量進口LNG，保存國內(nèi)資源也是我國能源發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

三、必須打破“利益藩籬”

是何種原因造成了能源行業(yè)的深層次改革停滯不前，阻礙了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展？筆者認為，除了認識上的誤區(qū)外，可能更多為“利害關系”，部分主管官員、能源寡頭、學者專家將自己的職權范圍、從事行業(yè)、學術領域當成自家“一畝三分田”。能源改革勢必要觸及固化的利益格局，借助大力倡導綠色、高效發(fā)展重建新的利益格局。我國目前的狀況是，人人打著改革發(fā)展的旗號，實質上想的是“改革別人發(fā)展自己”。在這“一畝三分田”里，官員們筑起“權力的宮殿”，“我的權力不能簡，我的行業(yè)要政績”；寡頭們（包括官商民商）筑起“資本的堡壘”，“我的地盤我經(jīng)營，我的利益不能動”；學者專家筑起“學術的名利場”，“我的領域我來說，我的學術跟錢走”。寡頭們在商言商，在情理之中，但是資本與權力、資本與學術組合起來才是最可怕的事情，因為這樣權力和學術就可能成為資本的“代言人”。與上世紀80年代的改革開放比較，權力的固化、利益的固化是本輪深層次改革的最大障礙，切不可低估其頑固性和破壞性，如果認為一紙文件就能解決所有問題未免太天真了。

筆者曾參加了一場“中國能源高峰論壇”，聆聽了煤炭、煤電領域的幾個院士演講，從清潔煤技術、清潔發(fā)電技術，到發(fā)電成本控制技術我國均已達到世界一流水平。一院士講完后反問“誰說煤炭不清潔？”筆者與同事面面相覷，只有一句感慨“以后再不敢說天然氣清潔了”，然而會后深思：“各行各業(yè)都自認清潔環(huán)保，中國的霧霾到底從何處來？”這部分學者人數(shù)少，但話語權極大，即便如此，也不能阻擋這些年不少有志之士一直孜孜不倦為天然氣發(fā)展奔走吶喊。

天然氣的清潔性為世界公認。而面對環(huán)境、經(jīng)濟雙重重壓，使用清潔環(huán)保、價格低廉的能源是我國自身社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。綠色經(jīng)濟是實施中國“一帶一路”戰(zhàn)略的需要，應對全球氣候變化是中國對世界的莊嚴承諾。國家利益當前，責任擔當為重，不破不立，不打破固化的利益藩籬，天然氣的發(fā)展與改革將寸步難行。

四、交通能源定位事關天然氣宏偉藍圖的實現(xiàn)

2015年我國石油消費約5.43億噸，交通用石油約占40%；天然氣消費約1900億立方米，全國實際運行的天然氣車輛約200萬輛，交通用天然氣約250多億立方米，占天然氣消費總量的13%。交通能源事關國家能源發(fā)展規(guī)劃，交通能源的清潔利用事關國家環(huán)境安全。電動轎車技術尚不能復制在重型貨車上，更不能復制在貨運船舶上，在我國陸域、水域物流通道污染日益嚴重的情況下，發(fā)展LNG重型貨車和LNG船舶是最佳的過渡交通工具。北京市環(huán)保局機動車排放管理處處長李昆生認為：“重型貨車污染排放很大，一輛排放相當于一百輛京排放標準的小轎車，幾萬輛在一夜之間進城就相當于幾百萬輛小車晚上還在街上跑，污染無法有效擴散就不難理解了。”城市是物流車輛的集散地，治理物流車輛污染應是重中之重。

近幾年來，我國政府號召在內(nèi)河航運發(fā)展清潔燃料，治理船舶排放污染。交通運輸部曾為之做了大量工作，但是由于經(jīng)濟性問題，船東并無積極性。沿海一帶是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口密度大，船舶用燃料油比柴油排放污染更大，治理水域污染和沿岸污染刻不容緩。目前難以發(fā)展的原因是補貼政策、環(huán)保政策都太薄弱。

意見稿提到，2020年發(fā)展天然氣汽車1400萬輛，天然氣船舶8萬艘。按現(xiàn)在的年用氣總量250億立方米、實際運行200萬輛車計算，天然氣汽車每車年用氣1.25萬立方米，1400萬輛總用氣量可達到每年1750億立方米；貨運船舶每艘平均按年用油量250噸、替代率按60%計，折合天然氣每艘年用氣量19萬立方米，船舶年總用氣152億立方米。車船年用氣共計1902億立方米，即使天然氣車船發(fā)展僅為能源局目標的一半，也可達到年用氣約1000億立方米，超過規(guī)劃全國天然氣年消費量的1/4。在出租車基本氣、電化，公交車輛數(shù)量有限，家用車因油價較低里程短天然氣價格優(yōu)勢不在的情況下，大力發(fā)展重型貨車和貨運船舶是正確的政策導向，而這正是推進天然氣利用的巨大市場。

五、相關建議

按照規(guī)劃，到2020年，即便天然氣占比達到10%，2030年達到15%，在三大化石能源中，天然氣排名仍在末位。還原天然氣的商品屬性，更應將其用作各種燃料，如生活燃料、工業(yè)燃料、交通燃料或分布式能源燃料。這些用戶的特征是零碎、分散、移動，用清潔煤技術治理難度大，清潔油技術尚未成熟，而天然氣即清潔又便捷。將天然氣定位為主體能源，更確切的是在燃料領域代替散煤和石油成為主體能源。

關于意見稿提出的“鼓勵發(fā)展天然氣調(diào)峰電站”，電力調(diào)峰一般在夏季炎熱或冬季寒冷之時，冬季調(diào)峰量最大，但冬季也是天然氣調(diào)峰量最大之時，筆者認為電力調(diào)峰不宜鼓勵發(fā)展天然氣調(diào)峰電站。雖然天然氣發(fā)電調(diào)峰機動靈活、啟動速度快，但電力系統(tǒng)調(diào)峰常規(guī)作法是火電機組熱備用。我國煤電機組年運行小時約4000小時，天然氣發(fā)電約2500—3000小時，我國發(fā)電備用容量為30%，比北美電力可靠性委員會（NERC）認可的15%超出一倍。在煤發(fā)電不可能退出電力市場且在不斷朝著清潔化方向發(fā)展，電力供給側又不時出現(xiàn)棄水、棄光、棄風的現(xiàn)實下，利用天然氣發(fā)電或天然氣調(diào)峰發(fā)電無太大必要。但需要特別指出的是，意見稿提出的“大力發(fā)展天然氣分布式能源”十分必要，我國應借鑒西方國家經(jīng)驗，鼓勵有條件的工業(yè)企業(yè)、公共福利設施、城市供熱等發(fā)展小型天然氣分布式能源，一攬子解決氣、熱、冷、電供應。

意見稿要求在天然氣資源配置方面有序放開競爭環(huán)節(jié)，加快天然氣價格市場化進程。在因歷史原因形成的上、中、下游壟斷局面下，目前的市場化只能是少量天然氣“零碎化”的短期行為。如LNG和冬季調(diào)峰氣，在一個城區(qū)內(nèi)不可能有兩家城網(wǎng)管道、全國只有幾條主管道的情況下，最現(xiàn)實的應是合理分配產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)利潤，降低成本，提高服務質量，嚴格監(jiān)管，依法推進。

終端用戶最關心的是價格和服務，價格也是撬動終端市場的唯一杠桿。近期，國家發(fā)改委、能源局推出的文件直接從成本入手，降低價格，減輕居民、企業(yè)用氣負擔不失為明智之策。由此，筆者再次建議在市場化未能全面推行之時，必須采取一定的行政手段干預天然氣價格，同時價格干預也必須照顧上游利益，如引進的國外管輸天然氣，可能受長約價約束，建議從國家財政予以補貼。

意見稿提出了技術創(chuàng)新機制，當前，在天然氣利用領域，天然氣發(fā)電裝置、天然氣分布式能源裝置依賴于進口，天然氣汽車發(fā)動機技術更有待提高，按熱值計算，1.1升柴油需要1.1立方米天然氣，實際上普遍需要1.3立米方，有的甚至需要1.4立米方，且天然氣汽車普遍故障率高。天然氣船舶發(fā)動機技術難度更大，建議組成國家團隊，投入資金研發(fā)。